Nota Técnica 6 (CIn)/2018

Nota Técnica n. 06/2018

Salvador, 17 de maio de 2018

Assunto: Perícias Judiciais em Matéria Previdenciária

Relator: Juiz Federal Marco Bruno Miranda Clementino

O Centro de Inteligência da Justiça Federal, criado pela Portaria CJF-POR-0369/2017, junto ao Conselho da Justiça Federal - CJF, vem apresentar Nota Técnica com sugestão de uniformização da prestação jurisdicional a respeito de controvérsia jurídica presente em inúmeras demandas na Justiça Federal.

RELATÓRIO

1 Cuida- se de nota técnica referente ao Tema 06 do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal, cujo objetivo é promover estudos sobre a problemática do progressivo custo das periciais judiciais a cargo do orçamento da Justiça Federal (ação orçamentária AJPC), em particular em decorrência dos processos previdenciários que tramitam nos Juizados Especiais Federais.

JUSTIFICATIVA

2 A afetação do tema se justifica pela grave ameaça à qualidade da prestação jurisdicional e mesmo à viabilidade orçamentária da Justiça Federal em função do acelerado aumento do valor pago, à conta de seu orçamento, por perícias judiciais, sobretudo as realizadas por médicos e assistentes sociais nos processos previdenciários.

3 O presente tema se enquadra no disposto no artigo 1º, h, da Portaria CJF nº 369/2017, legitimando a atuação do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal.

FUNDAMENTAÇÃO

I. DADOS GERAIS DO AUMENTO DE DESPESA

4 Convém iniciar a análise expondo o expressivo aumento da despesa da Justiça Federal referente à ação orçamentária Assistência Jurídica a Pessoas Carentes (AJPC) nos últimos anos.

5 Para subsidiar o presente estudo, foi solicitado por mensagem de correio eletrônico ao Centro de Estudos Judiciários (CEJ), em 22 de março de 2018, o levantamento dos seguintes dados: "a) Valores absolutos gastos com perícias judiciais, globais e por Região (2010-2018); b) Valores absolutos gastos com perícias judiciais, com a distribuição por especialidade do profissional (2010-2018); c) Caso seja possível, percentual ou números absolutos de perícias com CPFs do segurado que se repetem (2010-2018); d) Caso seja possível, percentual de perícias por assunto judicial (2010-2018); e) Caso seja possível, percentual de processos judiciais em que realizadas mais de uma perícia (2010-2018); f) Dos anos de 2016 e 2017, seria importante a informação dos valores pagos por mês, por SJ e TRF, só a peritos". 6 Esses dados foram redirecionados pelo Conselho da Justiça Federal (CJF) à Seção Judiciária de Santa Catarina (SJSC), responsável pela gestão do sistema AJG de administração dos pagamentos relativos a essa ação orçamentária, tendo sido apresentados os dados em 14 de maio de 2018. Em sua manifestação, a SJSC desde logo esclareceu que somente em 2012 o AGJ foi nacionalizado, pelo que somente foi possível a apresentação dos dados consolidados quanto à totalidade de cada exercício financeiro-orçamentário a partir de 2013.

7 Os resultados são estes, para toda a Justiça Federal:

[TABELA - VER DOC. ORIGINAL]

8 Paralelamente, solicitou-se o auxílio da Subsecretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), que conseguiu apresentar os dados por seção judiciária desde 2010, conforme tabelas a seguir:

a) TABELA NACIONAL POR SEÇÃO JUDICIÁRIA

[TABELA - VER DOC. ORIGINAL]

b) TABELA DA 5ª REGIÃO, POR SEÇÃO JUDICIÁRIA:

[TABELA - VER DOC. ORIGINAL]

9 A análise dos dados demonstra que o montante gasto com perícias cresceu quase quatro vezes de 2010 a 2017 e que, em algumas seções judiciárias, essa proporção é ainda maior.

10 Impõem-se, dessa forma, a análise de algumas das causas e a exposição das severas consequências do impacto desse acréscimo no orçamento da Justiça Federal a partir de agora.

II) A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 95 E O RISCO DE INVIABILIDADE ORÇAMENTÁRIA DA JUSTIÇA FEDERAL 11 O pagamento de perícias judiciais em decorrência da ação orçamentária AJPC é despesa obrigatória. Por isso, até o exercício de 2016 a Justiça Federal não vinha enfrentando dificuldades no que se refere a essa despesa, em que pese sua crescente elevação nos últimos anos, já que sempre havia suplementação orçamentária para a respectiva efetivação.

12 Todavia, com a entrada em vigor da Emenda Constitucional n° 95/2016, essa elevação progressiva tornou-se um grave problema, já que o limite de teto de gastos da Justiça Federal passou a inviabilizar a alocação de valor suficiente para atendimento dessa despesa e, mais ainda, a suplementação orçamentária para o mesmo fim. Desse modo, como se trata de despesa obrigatória, sua liquidação precede às despesas discricionárias, como as de custeio e de investimentos, pelo que seu progressivo aumento interfere diretamente no próprio funcionamento da Justiça Federal.

13 O detalhe é que, a rigor, a Justiça Federal não tem o pleno controle do planejamento dessa despesa, que flutua segundo aumenta a litigiosidade em matéria previdenciária, em especial na quantidade de benefícios por incapacidade, fator que está essencialmente atrelado à política pública traçada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) de concessão e revisão daqueles, assim como ao disposto em normas editadas pelo Poder Executivo ou aprovadas pelo Poder Legislativo em decorrência de propostas apresentadas por aquele, a exemplo das revisões de benefícios determinadas pela Medida Provisória n. 79/2016.

14 Trata-se, portanto, de despesa que impacta severamente o orçamento da Justiça Federal, porém da qual a instituição não detém o efetivo controle. Se isso não bastasse, é uma despesa que não custeia propriamente a máquina administrativa da instituição, senão supre uma impossibilidade econômica do cidadão, por meio da assistência jurídica gratuita, de arcar com despesas que, a princípio, seriam legalmente de sua responsabilidade.

III) DADOS DETALHADOS DE AJPC NOS ÚLTIMOS ANOS 15 Conforme já ressaltado, por provocação do CEJ, a SJSC conseguiu extrair do sistema AJG parte dos dados inicialmente solicitados para estudo do tema. A metodologia proposta para este tópico será apresentar esses dados e destacar algumas constatações relevantes.

A) TABELA DE EVOLUÇÃO ANUAL DA DESPESA POR SEÇÃO JUDICIÁRIA

[TABELA- VER DOC. ORIGINAL]

16 A principal constatação que se extrai dessa tabela é que a elevação da despesa ocorreu de forma generalizada em todas as seções judiciárias e regiões. As proporções oscilam de seção judiciária ou região para a outra, porém a tendência se mantém no país inteiro. Convém destacar que, na 4ª Região, a proporção de aumento foi menor, mas os valores já eram bastante expressivos desde 2013, sendo interessante estudar, num segundo momento, se as rotinas de marcação de perícias sociais já eram então empregadas nas seções judiciárias que lhe são vinculadas.

17 A esse respeito, convém destacar que, na reunião do Grupo Operacional em que submetida a presente nota técnica, as Juízas Federais Daniela Tocchetto (Diretora do Foro da Seção Judiciária do Rio Grande do Sul) e Taís Ferraz (representante da 4ª Região no Centro Nacional de Inteligência) advertiram que historicamente se enfrentou no Rio Grande do Sul um problema quanto ao elevado valor fixado para pagamento de peritos no âmbito da competência federal delegada, o que pode explicar o valor mais expressivo pago pela 4ª Região mesmo antes de se iniciar a tendência de crescimento intenso do montante pago a peritos.

B) TABELA COM VALORES PAGOS POR ESPECIALIDADE DO PROFISSIONAL

[TABELA- VER DOC. ORIGINAL]

18 Essa tabela findou por comprovar algo que já se intuía: a expressiva influência da litigiosidade previdenciária nessa despesa. Em 2013, a Justiça Federal pagou R$ 63.514.875,22 somente a peritos médicos e mais R$ 6.801.558,73 a assistentes sociais. Em 2017, esses valores aumentaram, respectivamente, para R$ 141.086.913,20 e R$ 17.162.568,26, o que corresponde a 92% da despesa total (82% para os médicos e 10% para os assistentes sociais). 19 Esses dados corroboram a influência da atuação do INSS e do sistema de previdência social na estrutura orçamentária da Justiça Federal.

20 Todavia, os números revelam ainda uma tendência recente de elevação dos valores pagos a peritos da área de engenharia. Quanto a isso, convém mencionar o julgamento, pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), do IRDR n. 15, condicionando, em certas situações, a apreciação de feitos relativos a aposentadorias especiais à produção de prova técnica.

C) TABELA DEMONSTRATIVA DOS PROCESSOS COM MAIS DE UMA PERÍCIA REALIZADA

[TABELA- VER DOC. ORIGINAL]

21 Solicitou-se também o quantitativo de processos em que tenha sido realizada mais de uma perícia. O somatório da tabela mostra que isso ocorreu em 10,8% dos processos e que essa proporção muda substancialmente de uma seção judiciária para a outra, havendo espaço para algumas propostas de gestão nos processos de trabalho em algumas delas.

22 Outro dado que se extrai dessa tabela e que merece ser melhor estudado, no futuro, é que, em cerca de 5 anos, mais de 680 mil processos na Justiça Federal implicaram realização de perícias, o que corresponde a quase 20% da distribuição anual média.

IV) A INFLUÊNCIA DA TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS (TNU)

23 No ano de 2015, a TNU aprovou duas súmulas que impactaram decisivamente a tramitação dos processos envolvendo benefícios por incapacidade: "Súmula 79. Nas ações em que se postula benefício assistencial, é necessária a comprovação das condições socioeconômicas do autor por laudo de assistente social, por auto de constatação lavrado por oficial de justiça ou, sendo inviabilizados os referidos meios, por prova testemunhal".

"Súmula 80. Nos pedidos de benefício de prestação continuada (LOAS), tendo em vista o advento da Lei 12.470/11, para adequada valoração dos fatores ambientais, sociais, econômicos e pessoais que impactam na participação da pessoa com deficiência na sociedade, é necessária a realização de avaliação social por assistente social ou outras providências aptas a revelar a efetiva condição vivida no meio social pelo requerente".

24 Contudo, a tendência de se exigir perícia social nas ações em que se postulam benefícios assistenciais de prestação continuada remonta a 2013, quando do julgamento, pelo STF, do Recurso Extraordinário n° 567.985/MT. Nesse precedente, com repercussão geral, o STF relativizou o critério formal de miserabilidade previsto na Lei n. 8.742/93. Diante disso, a jurisprudência do subsistema dos juizados especiais federais, influenciada pela TNU, passou a exigir a realização de perícia social para aferição da miserabilidade em juízo.

25 Dessa forma, não é mera coincidência a tendência de elevação dos gastos com perícias judiciais justamente a partir desse exercício. O próprio INSS, por sua procuradoria, passou a defender ferrenhamente em juízo a necessidade de produção dessa prova, que até pouco tempo não trazia maiores impactos orçamentários diretos para a Justiça Federal. 26 Porém, o próprio INSS não emprega o mesmo rigor na sua análise administrativa da concessão de benefícios assistenciais de prestação continuada. Conforme se depreende do Decreto n. 6214/2007 (e posteriores alterações), o INSS realiza a avaliação social apenas para dimensionar a deficiência e concluir se existe impedimento de longo prazo. No tocante ao critério da renda, limita-se à análise de dados. Na Justiça Federal, por outro lado, em razão da Súmula 79, a perícia social (e não apenas avaliação social) é utilizada indiscriminada e preponderantemente para análise da renda.

27 A avaliação social feita pelo INSS, para fins de condições sociais é efetuada na própria agência. O INSS somente desenvolve algo similar à perícia social quando encontra renda ou núcleo familiar com divergências, ocasião em que promove a pesquisa externa. Assim, percebe-se que o procedimento judicial é muito mais rigoroso do que o administrativo, o que pode denotar substituição pela Justiça Federal ao INSS no tocante à atividade administrativa que lhe compete.

28 Se isso não bastasse, não existe um cuidado do INSS na análise de ambos os critérios em todos os casos, a fim de delimitar os pontos controvertidos a serem explorados em juízo. Assim, não raras vezes, a Justiça Federal é obrigada a se debruçar sobre um ponto não previamente examinado administrativamente, arcando com eventuais despesas com a produção de prova pericial.

V) INFLUÊNCIA DO PROCEDIMENTO DE ALTA PROGRAMADA PREVISTA NA LEI N. 13.457/2017 29 Os dados levantados também demonstram um expressivo aumento dos gastos com perícias em 2017, quando entrou em vigor a Lei n° 13.457/2017, instituindo a obrigatoriedade do emprego do procedimento da alta programada na concessão ou restabelecimento de auxílios-doença, mediante o acréscimo dos §§ 8° e 9° no art. 60 da Lei n. 8.213/91: "§ 8o Sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício. (Incluído pela Lei n. 13.457, de 2017)" "§ 9o Na ausência de fixação do prazo de que trata o § 8o deste artigo, o benefício cessará após o prazo de cento e vinte dias, contado da data de concessão ou de reativação do auxílio-doença, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação perante o INSS, na forma do regulamento, observado o disposto no art. 62 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.457, de 2017)"

30 Tendo em vista o prazo de 120 dias previsto no § 9°, tem sido comum a repetição de demandas pelo mesmo segurado até três vezes ao ano, com incremento significativo de litigiosidade e elevação expressiva na despesa com o pagamento de perícias.

VI) A POPULARIZAÇÃO DA PERÍCIA SOCIAL E A CULTURA PERICIAL

31 Os dados revelam que a exigência da perícia social pela TNU findou por instituir, nos juizados especiais federais, uma espécie de cultura pericial, em substituição à oralidade antes predominante com a realização de audiências de instrução. É bem verdade que a própria TNU, na Súmula 79, admite a possibilidade excepcional de emprego de inspeções por oficiais de justiça e a realização de audiências, porém o fato é que o aspecto orçamentário nunca foi um fator considerado para interpretação a extensão da súmula. 35 Entretanto, a despeito do marco normativo constitucional, a estruturação das Defensorias Públicas, mesmo a da União, deu-se muito lentamente. Por isso, a gestão dessa despesa orçamentária permaneceu com a Justiça Federal, sem que isso lhe prejudicasse o funcionamento ou afetasse a independência.

36 No entanto, agora com o limite do teto de gastos, essa expressiva despesa passou a colocar em xeque a prestação jurisdicional e, por consequência, a independência do Poder Judiciário e da Justiça Federal. É que, como já salientado, trata-se de despesa obrigatória que foge ao controle da Justiça Federal, a qual se expõe a ter inviabilizado seu próprio funcionamento por ação unilateral dos Poderes Executivo (por meio do INSS) e Legislativo.

37 A rigor, na sistemática atual, o INSS tem o absoluto poder, ao definir sua política de concessão de benefícios, de interferir diretamente nas despesas da Justiça Federal e de influenciar no seu teto de gastos. Tem o poder de mudar procedimentos para economizar seu próprio orçamento no custeio de benefícios por incapacidade e de transferir para a Justiça Federal uma despesa proporcionalmente elevada referente às perícias exigidas nas ações judiciais de postulação de restabelecimento daqueles.

38 É preciso, portanto, iniciar um urgente debate quanto à transferência dessa despesa, para fins de teto de gastos, para o Poder Executivo, tendo em vista a atribuição constitucional da Defensoria Pública de promoção da assistência jurídica gratuita.

39 Para ilustrar o debate, é interessante destacar a regulação do pagamento de perícias judiciais no Estado de São Paulo, por meio da Lei Estadual n. 16.428/2017, em que se estabeleceu o custeio pelo Poder Executivo, à conta de dotação da Secretaria de Justiça e de Defesa da Cidadania.

VIII) OTIMIZAÇÃO DAS REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR (RPV) PARA O RESSARCIMENTO DOS VALORES ADIANTADOS PARA O PAGAMENTO DE PERITOS À CONTA DO ORÇAMENTO DA JUSTIÇA FEDERAL 40 Outro ponto que merece reflexão é o fato de a Justiça Federal arcar, à conta de seu orçamento, com o pagamento de perícias que, a rigor, deveriam ser custeadas pelo INSS, em função da procedência do pedido. Segundo estimativa feita pela Juíza Federal Niliane Meira Lima, coordenadora seccional dos juizados especiais, somente na Seção Judiciária do Ceará a economia seria, tomando-se por base os dados referentes ao ano de 2017, de 35,74% do valor utilizado do orçamento da Justiça Federal no pagamento de perícias.

41 Na prática, nos casos de procedência do pedido em ações em que se postula benefício previdenciário ou assistencial, o pagamento do perito, antecipado à custa da verba de assistência judiciária da Justiça Federal antes do julgamento, deveria ser efetuado pelo INSS ao final, já que vencido na demanda.

42 Para cumprimento dessa obrigação, em várias unidades jurisdicionais do país é expedida a chamada RPV de ressarcimento do INSS à Seção Judiciária. Porém, essa operação orçamentária não aproveita à Justiça Federal, já que o recurso financeiro volta ao Tesouro sem lastro orçamentário. É válido um estudo sobre como efetivar essa operação, ainda que mediante a via legislativa, a fim de que os recursos sejam efetivamente recompostos em favor da Justiça Federal.

43 Outra solução seria a autorização de expedição, nos casos de procedência, de RPV de pagamento pelo réu INSS diretamente ao perito sem necessidade de que se aguarde o trânsito em julgado, uma vez que, em razão da possibilidade de demora deste, seria possível a inviabilização das perícias.

IX) COOPERAÇÃO DO INSS NA ANEXAÇÃO DE ANTECEDENTES MÉDICO-PERICIAIS E AVALIAÇÕES MÉDICAS E SOCIAIS DOS BENEFÍCIOS 44 A prática tem demonstrado ainda que se realiza um contingente significativo de perícias simplesmente porque o INSS não descura de anexar aos autos os antecedentes médico-periciais e avaliações médicas e sociais dos benefícios. A Juíza Federal Niliane Meira Lima reportou também que, no Ceará, a Procuradoria Federal Especializada do INSS tem relatado que os médicos e, por último, os assistentes sociais da autarquia têm alegado o sigilo profissional como objeção para a não apresentação dos laudos administrativos e avaliações sociais e médicas.

45 Não apenas a objeção é absolutamente inaplicável, como pode prejudicar o próprio segurado. Assim, o INSS não apenas descumpre o dever legal de apresentar o processo administrativo em sua inteireza, como também deixa de observar o estabelecido no item III, c, do II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais Acessível, Ágil e Efetivo.

X) PREOCUPAÇÃO COM A PRESERVAÇÃO DA IMPARCIALIDADE E DA INDEPENDÊNCIA JUDICIAIS

46 Por fim, impõe-se expor a advertência feita na reunião de submissão de nota técnica ao Grupo Operacional pelo Juiz Federal Vilian Bollmann quanto à importância da resolução desse problema relativo às perícias, para fins de preservação da imparcialidade judicial e mesmo da independência judicial. Não é saudável para o regime democrático que os juízes decidam sob ameaça de inviabilização do próprio funcionamento da instituição.

CONCLUSÕES 47 Sob essa fundamentação, propõe-se como estratégia de atuação do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal:

i) a realização de audiência pública, com a presença da administração central do INSS, do Ministério do Planejamento, da Defensoria Pública da União, de médicos e de associações de peritos, entre outros atores, visando debater os seguintes pontos:

a) o procedimento da alta programada e seus efeitos;

b) as perspectivas orçamentárias referentes a essa despesa para os próximos exercícios;

c) a legitimidade de essa despesa impactar o teto de gastos da Justiça Federal;

d) as alternativas possíveis para ressarcimento das despesas adiantadas pela Justiça Federal para pagamento de peritos, nos casos de procedência ao final do processo;

e) o papel da Defensoria Pública na gestão da assistência jurídica gratuita;

f) o cumprimento pelo INSS de apresentação dos antecedentes médico-periciais e avaliações médicas e sociais dos benefícios judicializados; ii) sejam realizadas, antes da audiência pública, reuniões prévias com o INSS, o Ministério do Planejamento e a Defensoria Pública da União, a fim de delimitar os pontos em discussão;

iii) sejam oficiados os Centros Locais de Inteligência e, na falta deles, os coordenadores de juizados especiais federais, para informarem as rotinas empregadas por cada seção judiciária no processamento de ações objetivando a concessão ou o restabelecimento de benefícios assistenciais, assim como as melhores práticas para redução dessa despesa;

iv) seja comunicada a TNU do teor desta nota técnica e do grave risco orçamentário causado pelas Súmulas 79 e 80, a fim de que ponderem quanto à interpretação das exceções que ela própria estabelece na Súmula 79, bem como incentivada a participação de seus integrantes na audiência pública;

v) a revisão, pela Corregedoria-Geral da Justiça Federal, dos critérios de fixação da remuneração de peritos à conta da ação orçamentária AJPC (proposição do Ministro Raul Araújo na reunião do Grupo Decisório).

ANEXO: TABELA DEMONSRATIVA DAS DESPESAS MENSAIS, POR SEÇÃO JUDICIÁRIA, REFERENTES AOS EXERCÍCIOS 2016 E 2017

[TABELA- VER DOC. ORIGINAL]

Este texto não substitui o publicado oficialmente